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  • 对城投类企业市场化转型的几点建议及新冠疫情下的城投发展启示

    (亚搏直播平台app集团张航 21世纪经济报道)

  • 2020-07-24 15:00:32 

    来源:亚搏直播平台app集团

    浏览:110

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    “城投类企业”的发展起源于上世纪90年代,是我国特色社会主义市场经济发展进程中的一项特殊产物:在政府投融资体制改革与分税制改革背景下诞生和成长,在城镇化进程中不断发展壮大。金融行业内所谓的“城投信仰”盛行不衰,“读懂了城投,就读懂了中国经济。” 

    近年来随着我国经济社会发展状况的不断变化,城投的职责使命与运行方式均面临着经济新常态下的激烈探讨,其中最大的讨论焦点就是如何对城投曾担负的政府投融资职能进行改革。在一系列相关政策文件的持续强调下,曾经的政府融资平台似乎已到了该退出历史舞台的时刻,地方政府与城投公司长久以来相濡以沫的“缘分”在新形势下必须被重新定义。政企分离势在必行,以往“亦官亦商”的城投如今无法再回避市场化转型的话题。

    目前来看,国内城投类企业发展现状大概呈现以下特点:非发达地区的城投公司多数仍是“名亡实存”的政府融资平台,企业发展质量与当地经济发达程度高度一致,城投的区域内资产管理功能越发显露;城投市场化转型面临的主要问题大致如下:政府投融资平台职能难以真正剥离,历史债务负担较重拖累发展步伐,现代化企业经营管理制度难以有效建立,缺乏专业化的经营人才,缺乏多元化的产业布局,缺乏经济效益较好的优质资产。

    笔者认为,在“城投-政府-基础设施使用者”这一经济产业链上,虽然政府是具有调控功能的核心,但根本性的发展驱动力来自于下游终端的基础设施使用者,也就是市民与工商企业等广大纳税群体。产业链上各环节高度关联、互相作用,整体的提升有赖于下游的牵头带动。上游的城投诞生于行政背景,市场化转型是其理论上的高阶段发展产物,而进入高阶段的前提条件必然下游的率先升级,集中体现在地区经济发展水平的提高。所以,城投的市场化转型只能是地方经济发展水平提升到一定高度后的产物。上述论证可谓是外部分析,从内部分析来看,当城投完全按照市场化经营规则来运作时,在兼顾社会效益的同时就更加要考虑经济效益,当其投资的基础设施项目的预期收益无法覆盖融资利息、税金、人力等经营成本时,该项目理论上将不具备建设可行性。而现实情况中目前我国大部分经济非发达地区基建项目的投资报酬率都是不高的,这时就可能与地方政府的“促发展”意志出现矛盾冲突。

    高效的城投市场化转型需要发达的地方经济作为支撑,目前看来,部分非发达地区的城投转型尝试一定程度上是对原有业务流程的市场化“包装”,形式意义大于实际意义。 

    一、针对城投市场化转型的几点建议

    基于地方经济的发展和金融供给侧结构性改革的推进,城投企业的市场化转型已经迫在眉睫,势必尽快启动。从当前各地动作来看,不少地区也已将其正式提上日程。作为关心行业发展的从业者,笔者基于个人经验和理解,针对城投企业的市场化转型提出一些建议。

    1.科学合理的顶层设计

    城投的实际控制人即地方政府,在组建之初就要进行科学合理的设计。首先,在职能定位和企业性质上要达成政企共识,某些地区以结果为导向,根据城投保障民生与服务社会等作用将其认定为“公益类”企业,笔者认为不妥,因为这样会加重政府财政的显性负担与改革转型的市场动力。将城投定位为“商业类”但实际经营中不拒“公益类”业务的做法可以参考,其最大的益处是让市场化转型“名正言顺”并让债务问题“适当掩盖”,为其赢得市场化运作时的金融市场助力创造实施条件;其次,在经营范围上让城投专注于城市建设,不被过多不相干事务所干扰,其他领域另行设立主体平台。某些地方政府在组建城投之时,将各种关联性较差的产业与资产杂糅进一个公司,结果是显著增加了经营管理难度,对转型发展形成了阻碍;再者,经营体量要合适,即政府设立城投公司的资产配置要合理,数量不宜过多。理论上数量越少越容易集中优质资源打造优势业务,也利于政府当局的统筹管理。但实际上某些地区各类型“市投”、“县投”、“区投”林立并起,资源配置杂乱无章,实难形成较高质量的市场竞争力。

    不合理的先期顶层设计让城投转型之路困难重重,而现实中这并不少见,所以对现有的不合理设计要进行改造。在资产配置上要统筹规划,“趋利避害、扬长避短”是基本原则,目的在于集中地区优质资产与发展创造优势业务,以及剥离不良资产或合理掩盖。在改造过程中,兼并重组是有力手段,难点在于统筹规划水平与改革执行能力。

    2.和谐良性的政企关系

    真正的市场化转型势必要摆脱对政企关系的严重依赖,不光是政府对城投的融资依赖,还有城投对政府的资源依赖。对政府而言,首先是要下决心真正意义上摒弃“政府融资平台”,其次在对城投的监管上,根据法律规定以实际出资为限对其承担有限责任,主要管理城投的章程、战略、预算,实现从“管人、管事、管资产”向以管资本为主的模式转变,授权城投市场化管理所置入的国有资产,下放投资决策审批权限,提升经营决策自主权。对城投而言,“城投信仰”当前仍盛行未衰,但是要认清政企分离是大势所趋,要以此转折缓冲期为契机尽快适应脱离政府资源支持下的“新常态”,以城市基础设施建设为出发点,向更高水平的“城市居住环境提升”迈进,某些案例中向建筑、贸易、金融、餐饮、娱乐、旅游、文化、新能源、房地产等领域试水的做法可供参考。

    3.建立健全现代化企业经营管理制度

    普遍来看,多数城投当前经营体系的管理思想、管理体制和运营机制等方面离现代企业制度尚存在较大差距,依然存在体制不顺、机制不活的传统国企特征,需要有针对性的统一管理、逐个优化。在体系架构上,目前较为普及的三级架构具有其优越性,即打造三级分层的集团性企业,一级母公司管资本(总体战略),二级子公司管资产(独立板块),三级孙公司管生产(具体经营);在业务经营中,要根据业务的实际性质区别管控,对核心业务及战略性业务以控股为主,对非核心业务以财务性持股为主,对公益类业务则重在关注运营效率、社会效益等。

    4.利用投融资优势推进资本运作

    城投目前最大的经营长项是投融资,虽然这得益于发展初期的特殊政企关系,但笔者预测,即使在政企关系重新定位的未来,该项优势也不会被过分弱化:融资方面,未来即使隐性政府信用逐渐消除,其仍有“国企光环”加持,仍是国民经济命脉行业的经营者,且在业务合作惯性下将长期属于金融机构积极服务的“优质大客户”;投资方面,我国城镇化水平向发达国家看齐并持续推进是长期趋势和战略,这将继续催生大量的新增建设项目,而城投目前仍是这一领域的主要经营者,且在脱离政企关系影响后,城投在投资项目的选择上将具有更大的决定权。

    5.大力提升资产证券化水平、适度试点推进混合所有制改革

    推进资产证券化首先有助于实现多样性资产组合和灵活性资本运作的有机结合、显著提高资产管理水平,其次能有效提升资产质量,直接强化了金融市场融资功能。纵观发达地区的强势城投,均积极推行资产证券化战略,个别成绩突出者还孕育出控股的上市公司,使得集团整体实力得到质的提升。

    混合所有制改革意在通过在某些领域引入优质外界资本以改变国有企业客观存在的经营效率不高的情况。在外界资本的选择上,优质民企资本应该是优先考虑对象。 “国有企业的实力+民营企业的活力”,国有企业强在资本,因为拥有着非常优厚的资源获取渠道。民营企业强在效率,因为物质资料的匮乏注定其承受不起试错的代价。将两者有机结合,尤其是在某些国企不擅长的领域(如信息技术、营销方法、考核机制等),将会实现合作共赢的理想局面。需要提醒的是,混合所有制改革要适度和试点,一是出于严防国有资产流失的考虑,二是为了确保混合所有制改革的质量。

    6.巩固地区优势、作为综合类国有资本运营企业走出地区限制

    城投孕育自地方经济,地区支持是先天优势,是不可放弃的“大本营”、“根据地”,必须不断挖潜、巩固提升。但本地市场容量存在着上限,经营环境比外地而言也不保证具有比较优势。从提高投入产出比的角度看,且在围绕城市建设向更高利润行业进军的转型策略下,突破地域限制实行走出去发展战略是必由之路。在市场化运作成熟、积累更多发展资源后就更应该勇于向“大本营”之外开拓,凭借已形成优势的业务打造企业品牌,通过因地制宜的模式改进,在市场更大、环境更优的其他地区输出扩张,是有效提升企业综合实力的重要方法。

    7.债务负担过重且无合理应对能力的城投应探索市场化破产机制

    城投破产,表面上看是作为一个企业经营失败时的合理选择,背后却是地方政府面对巨大复杂利害关系时的艰难和困惑。新《预算法》实施后,地方政府唯一的合法举债方式就是发行地方政府债券,近些年一众监管政策频频落地,实际上已从法律层面有效隔绝了城投债务问题对地方政府的连锁风险。面对巨量的隐性债务,地方政府未必不会“明哲保身”。但如此一来必然掀起整个经济领域内的轩然大波,后果如何着实难以预料:作为主要债权人的各大金融机构必将深感震撼,对该地方城市实行报复性围堵制裁让其再难获得金融支持相比之下实属小事,是否会牵一发而动全身的撼动举国范围内的“城投信仰”、进而导致各地潜在债务风险爆发?是否会让各大金融机构被迫重新评估资产质量以致于对持续经营产生深刻疑问、进而导致系统性的金融风险?为解决区域问题而激发多领域大面积风险的责任由谁承担?这才是让地方政府不得不三思而后行的关键原因。

    二、新冠疫情之下的城投发展启示

    新型冠状病毒疫情事件的状况之严重举世罕见,在宏观经济的发展步伐都被打乱的情况下,国民经济各个行业也不得不重新审视各自的生存问题,城投亦是如此。与城投运行强相关的政府财政在收入端(受经济主导的税收收入和以土地出让金为主的基金收入)和支出端(为对抗疫情在各领域支撑政府行为而进行的大量支出)前后双方面承受巨大压力。

    中央政治局于2月21日召开会议,强调要让“积极的财政政策要更加积极有为”和“稳健的货币政策要更加灵活适度。”为了对抗疫情对经济的冲击,在更加积极有为的财政政策作用下,城投必然又会在基建领域起到先锋军意义的带头作用,投资职能将更为突出,或许会有机会向智慧城市、公众卫生等行业进军;所谓更加灵活适度的货币政策同样激发了广泛的改革预期,城投必将在更加积极的融资环境中直接收益,存量债务负担也将有机会得到多方面缓解。

     “国难思城投”的说法在最近一段时间不断被提起。作为公共卫生设施的承建者,从武汉的“十天交付火神山”、“十二天交付雷神山”,到各个地区的纷纷效仿、快速应对,背后是各地城投的“临危受命”。这种无可替代的战略性意义从此更让外界在“点评”城投的经济效益时增添了敬畏与顾虑。市场化转型诚然是势在必行,但改革之路必须慎之又慎。更加要看到,社会效益同样是城投不可放弃的立足之本。

    疫情爆发这段时间的行业动态出现了一些具有深刻意义的重要事件,笔者预测,城投类企业或许可能会就此进入一个新的发展阶段,并出现几项标志性特征,比如区域内进一步重组合并。目前各地防疫性金融均呈现“统贷统还”模式:为筹集资金用于公共卫生设施的建设、防疫与医疗物资的采购等用途,由高级别城投(一般是地方的主要市级城投)作为“统贷统还”主体向金融机构借款,获得资金后再分别转贷给辖内的低等级城投(县投、区投)。高级与低级城投之间对应的是整体与局部的地域联系,本来就有合并重组的经济基础,近年间也出现了不少试验个例;国家设立专业城投监管机构的可能?假如区域内城投确实会加速合并,同一个地方的“县区投”被“市投”合并,从此只存在一个“市城投”,那么在吸收合并了大量的个例后,城投所属行业的个体在“标准化经营”上将大为改进,加之该行业早已拥有了巨量的经营规模、整体发展对国民经济运行影响颇深,国家层面是否会考虑设立一个专业的行政机构对行业进行监管?暂不得而知了。